财政部有关负责人谈国家公益彩票

　　问：随着我国彩票发行规模的扩大，彩票正在产生巨大的社会效益和经济效益，请简要介绍一下我国彩票市场的发展历程及对社会公益事业的贡献。

　　答：新中国成立后，彩票在相当长一段时期被禁止。直到20世纪80年代中期，政府开始尝试发行彩票为社会公益活动筹集资金。在近20年的发展历程中，我国彩票市场发展大致可分为三个阶段：第一阶段为1987年至1993年。1987年2月，党中央、国务院批准民政部在全国发行福利彩票（当时称“社会福利有奖募捐奖券”）。当时彩票发行分散且不连续，规模较小，1987年全国仅发行彩票达1790万元。1991年12月，国务院下发了《关于加强彩票市场管理的通知》（国发［1991］68号），规定彩票发行批准权集中在国务院，中国人民银行具体履行彩票管理职责，彩票发行实行额度管理。第二阶段为1994年至1999年。1994年3月，国务院批准原国家体委（现国家体育总局）在全国发行体育彩票。1994年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于严格彩票市场管理　禁止擅自批准发行彩票的通知》（中办发电［1994］21号），明确中国人民银行是国务院主管彩票的机关。这一期间，彩票发行量增长较快，1999年全国彩票销售规模达到144亿元。1999年底，经国务院批准，彩票管理职能从中国人民银行移交至财政部。第三阶段为2000年至今。2000年一季度，全国地方财政部门与当地人民银行分支机构完成了彩票管理职能移交工作，财政部门成为主管彩票的政府职能部门。2001年10月，国务院下发《关于进一步规范彩票管理的通知》（国发［2001］35号），对彩票管理进行了全面规范。根据国务院文件规定，财政部颁布了一系列管理制度，不断完善彩票管理政策，积极支持彩票机构开拓市场，拓宽彩票公益金使用范围，极大地促进了彩票市场发展，彩票销售量从2000年的181亿元增加到了2006年的819亿元。

　　1987年至2006年，我国累计发行彩票3671亿元。目前，彩票市场已培育了双色球、足球彩票、数字3等品牌游戏，初步形成了全国联网、区域联合、地区特色，以及乐透型、数字型、竞猜型、即开型共同发展的市场格局，建立起覆盖全国的电脑销售系统，全国彩票销售网点规模达到16万个，彩票市场从业人员超过50万人，彩票市场雏形初步形成。

　　1987年至2006年，我国累计筹集彩票公益金1219亿元。彩票公益金的投入和使用，极大地促进了社会公益事业的发展，经国务院批准，我国彩票公益金主要用于以下社会公益事业：民政福利事业，用于资助为老年人、残疾人、孤儿、革命伤残军人等提供服务的社会福利及慈善机构，资助社会福利及慈善机构公共设施的维护和更新改造等；公共体育事业，用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划》，资助开展全民健身活动，弥补大型体育运动比赛经费，修整和增建公共体育设施等；青少年学生校外活动场所建设，用于在全国90％以上的县至少建设一个校外活动场所，以及已有活动场所的维护；2008年北京奥运会，用于第29届奥运组委会负责的体育场馆建设和运作经费；红十字事业，用于人道救助、卫生救护培训和中国造血干细胞捐献者资料库建设等；残疾人事业，用于残疾人康复、教育、扶贫和体育运动；补助地方农村医疗救助资金，用于补助中西部地区农村医疗救助；补助地方城市医疗救助基金，用于补助困难地方建立城市医疗救助制度；补充全国社会保障基金。

　　问：目前我国彩票销售规模已超过800亿元，我国彩票市场发展和管理取得的成绩有目共睹，请介绍一下近年来彩票管理工作的进展情况。

　　答：近年来，特别是2000年以来，我国彩票市场快速发展，销售规模不断扩大，立法工作稳步推进，管理制度日臻健全，销售技术不断进步，市场监管进一步加强，彩票机构的市场运作能力逐步提高，打击非法彩票活动形成共识，彩票公益金促进社会公益事业发展成效明显，为今后我国彩票市场的发展与管理奠定了良好基础。2000年至2006年全国累计销售彩票3171亿元，占1987年发行彩票以来的86％，是2000年以前的6.3倍，全国统一的彩票市场初步形成。

　　一、立法工作稳步推进，管理制度日臻健全。国务院高度重视彩票立法工作，从2000年就开始着手起草《彩票管理条例》，目前仍在进行立法审查工作。同时，财政部加强彩票管理制度建设，制定了一系列规章制度，初步确立了彩票市场的基本运行秩序，建立了统一的彩票资金及彩票机构财务管理核算办法，形成了抵御和规避市场风险的机制。

　　二、彩票管理政策逐步完善，销售技术不断进步。根据彩票市场发展实际情况，彩票管理政策逐步完善，取消了额度管理，两次调整了彩票资金构成比例政策，销售技术不断进步，游戏品种日益丰富，销售成本总体上从20％下降至15％以下。电脑彩票销售系统在全国应用，并逐步实现从离线系统向热线系统的升级改造，彻底改变了彩票销售主要依靠手工作业的状况，提高了彩票市场的安全管理水平。

　　三、彩票公益金使用领域逐步拓宽，分配机制更加合理。2000年以来，彩票公益金的提取比例总体上从30％提高到了35％，彩票公益金规模稳步扩大，2000年至2006年，全国累计筹集彩票公益金1072亿元，占1987年国家发行彩票以来的88％，是2000年以前的7.3倍。彩票公益金使用领域逐步拓宽，从用于民政福利和体育事业，逐步拓展到青少年学生校外活动场所建设、2008年北京奥运会、红十字事业、残疾人事业、城市医疗救助、农村医疗救助和全国社会保障基金等领域，对促进社会公益事业的发展起着越来越重要的作用。彩票公益金分配政策不断完善，从“部门分配”政策调整为“中央与地方按比例分配”政策，初步形成了彩票公益金与彩票市场良性互动的发展机制。

　　四、政府监管力度加强，彩票市场秩序改善。2000年以来，在财政、民政、体育、公安、工商、审计等部门的通力合作下，彩票市场的政府监管力度进一步加强，彩票市场发展的整体环境得到改善，有力地保障了彩票市场持续稳定健康发展。通过严格审核彩票游戏和彩票机构财务收支，规范彩票机构销售行为，对部分彩票机构的财务管理进行专项检查和审计，严肃查处一些彩票机构的违规行为，维护彩票参与者的合法权益。稳妥处理了“扬州彩世塔案”、“西安宝马案”和“贵阳爆炸案”等几起恶性案件，以及“双色球开奖录像补拍事件”等安全管理事件，严厉惩处了有关违法犯罪人员。追究了有关责任人责任，维护了社会稳定、政府信誉和彩票公信力。财政部、公安部等部门联合开展了打击非法彩票等赌博活动专项行动，建立禁赌工作长效机制，最高人民法院等部门出台非法发行销售彩票的司法解释，依法维护彩票市场正常秩序。

　　问：从世界范围看，彩票已成为百姓生活的一部分，请问彩票有哪些特殊属性？政府发行彩票有什么目的和意义？世界各国管理彩票都有哪些基本做法？财政部对未来彩票市场发展有何打算？另外，由于彩票的特殊性，我国将采取哪些措施控制彩票的负面影响，形成安全、文明的消费模式？

　　答：目前全球有120多个国家和地区发行彩票，彩票与赛马、赌博并列为博彩业的三大支柱，彩票已成为人们生活的一部分。从世界各国的彩票发展历史看，彩票具有如下特性：一、彩票是一种满足人们以小搏大特殊心理需求的游戏产品。彩票活动源于游戏，但作为游戏的延伸，彩票把侥幸、冒险、竞争、投机、娱乐等影响人们心理需求的各种因素结合在一起，增加了游戏的特殊魅力，符合人们以小搏大的博弈心理。二、彩票是一种靠低门槛、随机性和公平性吸引人们参与的游戏活动。彩票游戏进入门槛低，参与容易，具有广泛的群众基础和社会基础，但一旦中奖又可获得丰厚的回报，而且游戏结果不由任何人为力量控制，完全由游戏随机性决定，正是这种人人参与的公平性和人人有份的动力机制，满足了人们参与机会利益追求的行为动因。三、彩票是一种满足社会需要的特殊公共产品。彩票属于低风险的娱乐活动，购买彩票可以将不利于社会稳定的心理引向有序、合法的渠道，使其转化为公共资源，而且相对于税收、收费、捐赠等而言，发行彩票是政府可以控制、成本较低的筹资方式，彩票强大的社会筹资功能被誉为“微笑纳税”或“无痛税收”。

　　从以上特性可以看出，政府发行彩票有三个方面的目的和意义：丰富群众娱乐活动，促进社会稳定和谐；遏制非法赌博活动，促进社会文明进步；筹集彩票公益金，支持社会公益事业发展。

　　但是，由于彩票具有博弈特性，受彩票刺激性的影响，容易激发人们非理性的投机心理，使一些人陷入恶性赌博的情绪中，诱发犯罪和酿成生活悲剧。因此，世界各国对彩票发行均实行非常严格的政府管制，基本做法包括四个方面：一是对彩票进行专门立法，确立彩票的法律地位；二是政府垄断彩票发行，实现政府对彩票发行的有效控制，把彩票的刺激性控制在社会可接受的范围内；三是建立专业化的政府彩票监管机构和队伍，对彩票实行专业化的监管；四是建立专门的彩票公益金预算，保证彩票公益金专项用于与大多数人利益相关的社会公益事业，把购买者与发行者的根本利益统一起来。

　　坚持社会主义市场经济的改革方向，按照政企分开、政资分开、政事分开的原则，加快推进彩票管理体制改革；加快制定完备的彩票法律和管理制度体系，确立彩票的合法地位，为彩票业发展建立有序的法律制度保障；继续强化彩票市场监管，确保彩票市场安全、稳定、协调、健康运行；更加注重社会效益的发挥，科学、合理、高效使用彩票公益金。

　　从我国目前的彩票市场发展情况看，为了控制彩票的负面影响，可以借鉴国际经验，采取以下几方面的措施：一是在彩票游戏设计和管理过程中，通过销售系统的技术设置，降低游戏的刺激性。二是加强对彩票的正面宣传，强化对彩票机构的宣传监管，引导公众理性购彩。三是建立彩票公益金使用公告制度，确保社会公众对彩票公益金使用结果和效益的知情权。四是研究建立“成瘾彩民”救助机制，设立专门机构进行心理辅导，预防和救助“成瘾彩民”。


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